La protection des sites se perd : Qu’est-ce qui ne va pas lorsque 75 pour cent de la ville de Zurich sont recensés dans l’Inventaire des sites construits d’importance nationale ISOS ?
David Belart : Il n’y a rien de mal à cela. L’ISOS est un inventaire qui documente environ 1’200 sites d’importance nationale. Sur les quelque 6’000 sites construits de Suisse, environ 20% sont donc inventoriés, ce qui me semble être une mesure raisonnable. L’inventaire considère toujours un site de manière globale et subdivise ensuite le territoire urbanisé en zones ayant des objectifs de conservation différents. Il n’est donc ni surprenant ni dramatique que 75% du territoire urbanisé d’une commune soit mentionné dans l’ISOS comme zone « à protéger ». Ce qui est déterminant, ce n’est pas la part de la zone d’habitation inventoriée, mais les objectifs de conservation fixés pour les différentes surfaces partielles. Ces objectifs de conservation peuvent varier de A (conservation de la substance) à C (conservation du caractère) en passant par B (conservation de la structure) et correspondent typiquement aux instruments de planification déjà existants comme la loi communale sur les constructions ou l’inventaire des monuments historiques. Il est donc rare, par exemple, qu’une zone avec un objectif de conservation A ne soit pas de toute façon une zone centrale avec les obligations correspondantes. Dans la ville de Zurich, l’objectif de conservation A ne concerne que 11% du territoire. De plus, ces objectifs de conservation ne signifient pas qu’une zone est placée sous protection en soi, mais seulement qu’elle est digne de protection. Le problème ne se situe donc pas au niveau matériel, mais dans le fait qu’un lien procédural a été créé sous forme d’application directe. Celle-ci devrait être supprimée ou adaptée, comme l’a par exemple demandé la ville de Zurich.
Que signifie donc cette « application directe » ?
L’application directe de l’ISOS a toujours lieu lorsqu’un projet se situe dans un site ISOS et qu’au moins une tâche fédérale est simultanément concernée. De telles tâches fédérales peuvent être par exemple la protection des eaux souterraines, ou les abris, les installations photovoltaïques et les antennes de téléphonie mobile ; autrement dit, des thèmes qui n’ont pas toujours un lien matériel avec l’ISOS. La ville de Zurich demande à la Confédération et aux cantons qu’à l’avenir, l’application directe de l’ISOS ne se fasse que lorsqu’il existe un lien matériel.
Ces deux notions sont très proches du point de vue de la signification et peuvent également être synonymes. Ils ne sont pas non plus toujours appliqués au même niveau (digne de protection plutôt au niveau du site ; digne de conservation plutôt au niveau de la partie du site, du territoire, de la zone ou de l’objet isolé). C’est pourquoi il serait sans doute plus intéressant de s’interroger sur la différence entre « digne de conservation » et « placé sous protection ». Il est important de savoir que l’ISOS ne met rien sous protection ; il ne fait que constater ce qui est digne de conservation ou de protection et qui, par conséquent, devrait éventuellement être mis sous protection. L’ISOS n’est pas un instrument de planification juridiquement valable, mais un inventaire qui devrait être pris en compte lors de la pesée des intérêts.
L’application directe de l’ISOS aide les juristes à l’esprit pointu à empêcher les constructions. Que peuvent faire les juristes qui veulent rendre possible la construction ?
Le mieux est toujours une préparation minutieuse et une communication ouverte au bon moment avec les parties prenantes concernées. Malheureusement, les juristes n’interviennent souvent que lorsque les fronts se sont déjà durcis. On peut certainement trouver des voies et des méthodes menant au but dans le domaine de la médiation ou dans la préparation avec des contrats praticables en conséquence. Ce qui reste probablement un vœu pieux, c’est l’espoir que les juristes empêchent leurs clients de faire appel lorsque les chances de succès sont faibles et qu’il n’en résulterait qu’un retard.
L’ISOS est élaboré par des experts. On reproche à cet organe de saper la démocratie, car il n’y a pas de participation populaire aux décisions. Les parlements communaux et cantonaux devraient-ils avoir leur mot à dire ?
Comme nous l’avons déjà mentionné, l’ISOS est simplement un inventaire, ce n’est donc ni une loi ni un organe.
En principe, je pense qu’il est correct que l’ISOS soit élaboré par des experts et ne nécessite pas de légitimation démocratique. Nous ne votons pas non plus, par exemple, sur la distance entre les façades et les surfaces incombustibles, ni sur la question de savoir quels matériaux sont précisément incombustibles. Ce sont des questions d’experts. Ce sont les lois et les ordonnances de base qui sont légitimées démocratiquement, et non les détails techniques. Il en va de même pour la protection des sites, qui s’appuie en premier lieu sur la Constitution fédérale et la loi sur la protection de la nature et du paysage. Les parlements cantonaux et communaux doivent tenir compte de ce droit supérieur dans leurs planifications, concrètement dans les plans directeurs et les plans de zone. Le fait mentionné plus haut montre que cela se fait sans problème dans la plupart des cas : les zones avec objectif de conservation A, par exemple, sont le plus souvent des zones centrales ou des zones de conservation de quartier, et les objets dignes de protection selon l’ISOS sont en général également répertoriés dans l’inventaire des monuments historiques. Les « symptômes » problématiques (application directe, répercussions sur les sites voisins) ne peuvent guère être traités par « plus de démocratie », mais par une gestion plus simple des processus politiques et juridiques formels.
Je ne pense pas que les promoteurs et les planificateurs manquent de courage ; mais il y a déjà une sorte d’épée de Damoclès au-dessus de nombreux projets, dont le fil peut être rapidement coupé par la densité réglementaire et la frénésie d’oppositions.
Par exemple au Brunaupark ?
L’exemple des sites voisins du Brunaupark et de la cité Laubegg à Zurich-Wiedikon montre toutefois clairement que, selon l’interprétation de recourants potentiels, l’objectif de conservation d’un site peut avoir des répercussions non seulement sur le périmètre concerné lui-même – en l’occurrence la cité Laubegg, où l’ISOS et l’inventaire des monuments historiques sont congruents – mais aussi sur des sites voisins – en l’occurrence le nouveau lotissement Brunaupark. De mon point de vue, cela va trop loin et contredit le principe de sécurité juridique pour les propriétaires fonciers qui planifient.
Cela aurait-il pu être évité ?
L’exemple du Brunaupark montre comment une mauvaise interprétation de l’ISOS et un manque de bon sens ont fait tomber l’épée. Il est difficile de dire comment cela aurait pu être anticipé ou évité ; probablement pas au niveau de l’architecture et de l’urbanisme, où un projet très convaincant a vu le jour, ni au niveau de la procédure, qui comprenait une procédure largement soutenue. Ici aussi, le diable se cache probablement quelque part dans les détails, que ce soit dans le domaine de la communication ou des relations humaines. L’ISOS lui-même n’est en tout cas pas un obstacle à un développement urbain courageux et de qualité vers l’intérieur ; au contraire, il constitue même une condition importante pour une meilleure compréhension de nos agglomérations et de leur évolution.
Interview parue dans le RealEstateReport, numéro 54 du 18 novembre 2024
